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　　高強：財稅改革首先要明msata確劃分政府責任
　　深化財政改革最主要的目標是，建立與社會主義市場經濟相適應的財政管理體制。下一步的財政體制改革，首先應當通過法律或者規範的制度合理地劃分政裝潢府與社會以及各級政府之間的責任
　　本刊記者／楊正蓮   固態硬碟(發自上海)
　　財稅體製作為改革的突破口和先行軍，在經濟體制改革中被寄予厚望。“下一步的財政體制改革，首先應當通過法律或者規範的制度合理地劃分政府與社會以及各級政府之間的責任。”10月14日上午，上海財經大學中國公共財政研究院院長高強，在接受《中國新聞周刊》記者採訪時表示，完善稅收制度是財稅體制改革的重褐藻醣膠要內容，而預算法的修改則要結合中國的國情和當前的實際情況。
　　高強在財政系統工作了30多年，曾擔任過財政部預算司司長、副部長，非典爆發後由國務院副秘書長任上調往衛生部，先後任常務副部長、部長，2009年又被第十一屆全國人大常委會任命為全國人大財政經濟委員會副主任委員兼全國人大常委會預算工作委員會主住商不動產任。2012年8月，上海財經大學中國公共財政研究院成立時被推選為首任院長。
　　心系財稅的高強，近日正奔波於上海、江浙一帶調研，而緊接下來則將考察西部地區，他在接受記者採訪時坦言，喜歡直面具有挑戰性的尖銳問題。
　　首先要劃分政府職能界限
　　中國新聞周刊：財政工作是你的老本行，在你看來，進一步推進財稅改革有哪些重要意義？從財稅體制自身運行角度來看，當前存在哪些突出矛盾和問題？
　　高強：現行財稅體制是在1994年建立起來的。分稅制財政體制對於均衡各地區財力，促進各地區平衡發展，縮小各地區差距，發揮了重要作用。現行體制也存在一些問題，有些是1994年改革沒有解決的，有些是執行中出現的。當前，社會上對進一步深化財政體制改革期望值很高，呼聲很大，應該抓緊研究提出改革的思路、方向、目標、重點和政策。
　　深化財政改革最主要的目標是，建立與社會主義市場經濟相適應的體制。在社會主義市場經濟條件下，政府職責與計劃經濟時期有很大的不同，應當有所為，有所不為，不能包攬一切。哪些方面應該由政府承擔，哪些方面由社會承擔；哪些事務應該歸中央，哪些歸地方政府管理，哪些由省級政府負責，哪些由基層政府負責，都應該劃分得非常清楚。
　　現在存在的問題是政府的職能界限劃分不清。政府應該承擔哪些事務，社會承擔哪些事務，缺乏明確規定，帶有很大的隨意性。近幾年，國家財政收入情況較好，政府也願意多給群眾辦點好事，多承擔一些責任，用意是好的。問題是錢從哪裡來？政府自己不能生財只能聚財，承擔多大的責任就應該有相應的財力做保障。而政府財力都是來自於企業和居民上繳的稅收和費用，政府承擔的責任越大所需的資金就越多，企業和居民所負擔的稅費也就越重。
　　近幾年，政府職責的界限有擴大的趨勢，管了不少不應當管的事，甚至直接投資上項目，導致財政資金需求越來越大，公共財政收入不敷應用，就通過轉讓土地使用權籌措大量政府基金，還不夠，就舉借巨額政府性債務。
　　中國新聞周刊：財稅改革的內容很豐富，涉及財政改革、稅制改革、預算制度改革等。改革應如何展開？
　　高強：進一步完善分稅制財政體制，首先要通過法律和制度規範政府職責的界限。不能按政府的財政狀況或者領導的意願而隨意擴大或縮小政府職責。這是深化財政體制改革的基礎。
　　所謂劃分職責界限，就是科學界定各級政府對於各項財政支出應當承擔的責任，哪些支出由中央財政負責，哪些支出歸省級財政承擔，哪些支出由市、縣政府支出，都應當劃分清楚，不能混在一起。在此基礎上才能準確測算各級政府承擔相應責任所需的財力，並由上級財政通過轉移支付給予補助，從而形成財權與事權相匹配的體制。這是各級政府履行職責的客觀需求，也是完善財政體制最重要的內容。
　　稅收制度改革的重點，一是應當精簡、合併部分稅種，減少多環節徵稅和重覆徵稅，減輕居民稅收負擔，以鼓勵居民擴大消費。對於涉及居民利益的稅收，應當堅持總體稅負穩中有降，結構適當調整的原則，不能舊稅不減，又增新稅。二是應當強化稅收的調節功能。我國現行稅收制度以間接稅為主，體現普遍負擔，調節功能不強。而具有調節功能的直接稅所占比重很低。個人所得稅越來越成為工薪稅，而真正有錢的企業所有者，並不拿工資，也徵不到個人所得稅。這些人的個人和家庭消費，都攤入企業成本，既減少了個人所得稅，也減少了企業所得稅，兩頭都不合理。
　　中國新聞周刊：你如何看待結構性減稅政策對經濟發展的作用？下一步稅制改革主要包括哪些內容？
　　高強：結構減稅方向是正確的。一是體現減稅，減輕企業和居民負擔；二是體現結構性減負，而不是普遍減稅，該減的要減，不該減的不減。現在中央提出要提高居民收入占國民收入分配中的比重，就必須相應降低政府收入或企業收入所占比重，才能把錢讓出來增加居民收入。如果只提出增加居民收入，不提出降低政府收入或者企業收入所占比重，居民收入也難以提高。
　　控制並管理地方債務
　　中國新聞周刊：你如何看待當前地方政府的財政風險與債務問題？
　　高強：地方債務問題日趨嚴重，源頭是我們對長期堅持的量入為出、收支平衡的理財觀念發生了動搖。
　　多年來，各級財政收入增長速度都很快，而財政支出增長更快。地方政府都在為加快發展而多方籌措資金。總的趨勢是考慮如何向銀行借款的多，考慮如何還款的少。借款期限很多已經到了，應該歸還了，但政府預算中很少作出還本付息的安排，只能與銀行商量展期還款，或借新款還舊款。
　　當前要解決的首要問題是，如何控制管理地方政府債務。對於地方政府的債務風險，各方面意見很不統一。有的認為當前地方政府債務占GDP的比重並不高，風險並不大。我認為，衡量地方政府債務風險，不能只看債務餘額占GDP的比重高低，關鍵要看到期債務能否如數償還。如果到期不能償還，就會長期占壓銀行信貸資金，或造成銀行的不良貸款。如果地方政府長期依靠借新還舊，必然給金融穩定帶來隱患。如果每年的新增貸款，過多用於借新還舊，用不到工程項目上，對於經濟發展的拉動作用必然會削弱。
　　在預算法的修訂中，我希望對地方債務問題作出科學規範的表述，不能像前幾年那樣放任自流。地方舉借債務應該經過中央政府批准，應當有總額度控制，地方政府的債務收入和支出應當列入預算，經同級人大審查批准，減少隨意性，地方預算中要安排一定額度的資金用於還本付息。
　　預算公開仍需完善
　　中國新聞周刊：你曾經說過，公共財政的應有之義，就是民眾有權瞭解政府的預算安排併進行監督。政府預算如何主動、及時、有效地向社會公開？
　　高強：預算公開問題，這幾年有很大進步，預算法修改稿裡面也提出了預算公開的原則。但實際公開情況並不令人滿意。
　　現在政府提交給人大審查批准的預算都已經向社會公開了，沒有隱瞞，但由於編製的預算不夠具體、詳細，只是一個大的框架，很多群眾希望瞭解的事項，在預算裡面都反映不出來，群眾還是不滿意。
　　為什麼這些項目在預算中反映不出來？不是財政部門有意隱瞞，而是預算編製過於粗放。要真正公開預算，就應當細化預算編製，不僅按功能分類編製，也應按經濟分類編製，不僅按類、款編製，有的還應按項、目編製。這就涉及到預算編製體系改革的問題，在預算法中應該做出相應規定，這是預算公開的基礎。
　　中國新聞周刊：對於去年公開征求意見的預算法修正案，公眾反響強烈，民眾和人大代表對政府行為的監督，應該如何在預算法中體現出來？
　　高強：預算法修改稿還是有很多的亮點。比如，修改稿強調政府的全部收入和支出都應當納入預算，並接受人大的審查監督。這項條文與黨的十八大關於對預算、決算實行全口徑審查監督的要求是一致的。
　　現在的問題是，什麼是政府的全部收入和支出，包括哪些內容，誰來做規範性解釋？我認為應當在國務院制訂的預算法實施條例中作出規定。我主張不僅包括現在已經列入預算的收入和支出，還應包括政府、部門及其所屬單位向社會收繳的全部稅費及安排的支出；不僅包括稅收、政府性基金等，政府部門及所屬單位收取的各種費用都應列入預算。納入預算就要接受人大審查和監督，並向社會公開。預算法修改稿還規定，在預算執行中，政府不能出台新的增加或者減少收入和支出的政策。如果需要出台新的政策，應當在研究成熟後列入下一年預算，當年預算未經人大批准不能改變。如果遇到特殊情況非要改變預算，就需要編製預算調整方案，報經人大批准。
　　在預算法修改稿中，還規定了很多法律責任，對違反預算法的不同情形都做出了具體的處罰規定，這比原法有很大的進步。這些都是強化人大審查監督權力的具體體現。從總體上看，預算法修改稿對於人大的職權是加強了，而不是削弱了。
　　至於有些專家希望將預算法修改得更加科學完善、嚴謹有力，意見是對的。但預算法制建設需要一個不斷完善的過程。預算法對於預算的編製、執行、管理、監督等，只能規定哪些必須做，哪些不能做，不可能很細。如何具體落實，還需要國務院制定實施條例。大家不僅要關註預算法的修訂，還要關註預算法實施細則的修訂。能不能落實好預算法，關鍵在於能否制訂嚴謹、科學、具體、明確、可行的預算法實施細則。 ★
（編輯：SN054）